عارف پژواک
بخش اول: بررسی قوانین چراگاههای افغانستان از زمان عبدالرحمن تا تسلّط مجدّد طالبان
قوانین زمین، بهویژه قوانینی که در مورد چراگاهها و علفچرهای کشور از سوی دولتها و حاکمان افغانستان در دورههای مختلف به تصویب رسیدهاند، بسیار پیچیده و چالشبرانگیز هستند. این قوانین، از منابع متعددی مانند احکام مذهبی، هنجارهای قبیلهای و عرفی سیراب شده، و نهایتاً، در قالب فرمانهای حاکمان و زمامداران صادر شده است. اما همانگونه که در منابع این قوانین، ضرورت تکثّر و عدالت رعایت نگردیده، جز ملاکقرارگرفتن فقه خاص و عادات قبیلهای مشخّص، اهداف صدور این قوانین نیز اغلب خواستهها و منافع سیاسی، اقتصادی و اجتماعی یک گروه قومی خاص را برآورده ساخته است. بنابراین، صدور قوانین علفچرها از سوی زمامداران در دورههای مختلف، از نظر منابع و اهداف، به تأمینِ سنّتِ منافعِ قومی بهویژه کوچیها در افغانستان، وفادار مانده است.
بهطور کلی، قوانینی مربوط به علفچر یا قوانینی مربوط به زمینداری در افغانستان، را میتوان به پنج دورهی مهم زیر تقسیم کرد: ۱٫ دورهی قبل از انقلاب ۱۳۵۷ (از عبدالرحمن تا پادشاهی ظاهرشاه و جمهوری داوودخان)، ۲٫ دورهی حکومتهای کمونیستی (از ۱۳۵۷ الی ۱۳۷۱)، ۳٫ دورهی مجاهدین و طالبان (۱۳۷۱ الی ۱۳۸۰)، ۴٫ دورهی جمهوری و دموکراسی (۱۳۸۰ الی ۱۴۰۰)، و ۵٫ دورهی جدید طالبان (از ۱۴۰۰ تا کنون).
- دورهی قبل از انقلاب ۱۳۵۷
کوچنشینی و کوچیگری بهصورت سیستماتیک همزمان با رویکارآمدن حاکمان پشتون در جغرافیای به نام افغانستان امروزی شروع شد. در زمان سلطنت امیر شیرعلی خان (۱۲۴۲- ۱۲۵۹ ه.ش) کوچنشینی فقط در مناطق شرقی و جنوبی و بعضاً در مناطق شمالی و غربی کشور، رواج داشت. در مناطق هزارهنشین بیشتر اییلاقرفتن خانوادههای مالدار در کوهپایهها و علفچرهای دورتر از مناطق مسکونی معمول بود[۱].
از سال ۱۸۹۲ میلادی (۱۲۷۱ ه.ش) به بعد که عبدالرحمن خان مناطق هزارهنشین را فتح کرد، چراگاههای این مناطق را بین قبایل مختلف پشتون، بهعنوان پاداش برای همکاری آنان در جنگ تقسیم کرد. هدف اصلی عبدالرحمن این بود تا با جابهجایی قبایل پشتون در هزارهجات از قدرتگیری و شورش دوبارهی هزارهها جلوگیری کند. فیضمحمد کاتب هزاره، در کتاب سراج التواریخ، نقل میکند که، امیر عبدالرحمن در ۱۹ شوال ۱۳۱۱ (۵ ثور ۱۲۷۳) فرمان داد که تمام مرغزارهای هزارهجات باید در اختیار دولت قرار بگیرد و هزارهها حق استفاده از آن را ندارند[۲]. پس از صدور این حکم، فرمانداران دولتی بهخصوص طی سه سال جنگ عبدالرحمان علیه هزارهها، تقریباً تمام علفچرهای هزارهها را به کوچیها دادند. بنابر گزارش تیمورخانف، ۱۷۰هزار هکتار زمین هزارهها در اختیار پشتونها قرار گرفت. این بدان معنا بود که زمینهای شصتودو درصد از کشتهشدگان و چهارصدهزار آوارگان هزارهجات، توسط پشتونها و کوچیها تصرّف و غصب گردید. به یک معنا، هزارهها از تمامی داراییها و املاکشان خلع ید شدند.
سویهای بسیار مهمّی را باید درباب منازعات زمینداری در افغانستان، همواره به یاد داشته باشیم و آن اینکه همانگونه که در دوران حاکمیت بیستسالهی عبدالرحمان، این تنها کوچیهای داخلی و یا کوچیهای آن سوی مرز نبودند که با حمایت رژیم حاکم، سرزمینها و علفچرهای هزارهها را متصرّف شدند، بلکه اکثراً قبایل و طوایف زمیندار پشتونها بودند که به غصب گستردهی سرزمین هزارهها روی آوردند. بنابراین، مسأله هرگز فقط کوچی نبود، مسأله کندنِ هزارهها از خاک بود. به عبارت دیگر، مسأله، برداشتن مانع بر سر راه حکومت تکقومی یکبار برای همیشه بود؛ اما این مسألهای نبود که یکباره اتفاق افتد و تمام شود، ازاینرو، بدل شد به مسألهی همیشگیِ ما (مسألهی دیروز، امروز و فردا).
کوچیگری در دورهی حبیباللّه خان و اماناللّه خان نیز ادامه یافت و در این دوره بخشهای از چراگاههای دشت ناهور، به قبایل پشتون واگذار گردید. در دورهی حبیباللّه خان، دولت اعلام کرد که آوارگان هزاره به مُلک اجدادی خود بازگردند؛ اما به آنها زمینهایی که قبلاً به پشتونها داده شده، برگردانده نخواهند شد؛ بلکه در جای دیگر زمین داده خواهد شد (کشتار و آزار هزارهها، ج۲، دورهی حبیباللّه خان، نسخهی منتشرنشده، ضمیمهی ۱، سند ۳۸۴). اما چنین چیزی در عمل اتفاق نیفتاد.
در دورهی عبدالرحمان خان، سیاستِ غصب زمین تحت پروسهی ناقلین رقم خورد. همین روند و برخورد با هزارهها در دوره محمدنادرشاه نیز افزایش یافت، بهگونهای که حکومت او در برخورد با مردم و زمینهای هزارهها خود را کاملاً مطلقالعنان میدانست و هر طور که میخواست با آن برخورد میکرد. در دورهی ظاهرشاه، نیز کوچیگری و پروسهی کندن هزارهها از خاک التیام و کاهش نیافت و مانند دورههای قبلی ادامه پیدا کرد؛ تنها تمایز آن با حکّام پیشین این بود که به کوچیگری شکل قانونی داد. زیرا اولین قانون مدوّن در مورد علفچر و استفاده از چراگاهها، در این دوره به تصویب رسید.
قانون علفچر (۱۳۵۰)، در زمان زمامداری ظاهرشاه صادر شد. مهمترین قسمت این قانون، تقسیمبندی علفچرها به دو نوع خصوصی و عامه است. براساس این قانون، دامدارانِ محلی فقط میتوانستند از علفچرهای خصوصی استفاده کنند، اما کوچیها ادعای حق استفادهی انحصاری از علفچرهای عامه را که در واقع جزوِ قلمرو قریههای محل بود، داشتند و همیشه در فصل بهار به آنجا میآمدند و استفاده میکردند.
تصویب این قانون دو پیامد منفی برای مردم محل بهویژه مناطق مرکزی کشور داشت. نخست، این قانون به صورت واضح تقسیم غیرعادلانهی زمینها و علفچرهای دولتی را از سوی دولت برای کوچیها بهعنوان یک امتیاز تثبیت کرد. علاوه براین، این قانون درحالیکه استفادهی مردم روستاها از چراگاههای محلی را محدود میکرد، دست کوچیها را، برای بهرهبرداری از علفچرهای خصوصی باز میگذاشت. اعطای این امتیازها به کوچیها آنها را حتی برای استفاده از زمینهای زراعی و پایمالکردن کشتزارهای مردمِ محل، جسورتر میساخت.
دومین پیامد منفی قانون علفچر ۱۳۵۰، این بود که مانع توسعهی تدریجی محلههای مسکونی به دلیل رشد جمعیت میشد. روستاها و محلههای مسکونی در درازمدّت به دلیل افزایش جمعیت، نیاز به توسعه و گسترش تدریجی داشت. وقتی روستاها گسترش پیدا میکرد و جمعیت زیاد میشد؛ بهطور همزمان نیاز به زمین و علفچر بیشتر میشد. اما قانون مذکور، راهحل مشخّصی برای این پدیده در نظر نگرفته بود یا اساساً نخواسته بود در نظر بگیرد. بنابراین، توسعهی تدریجی محلههای مسکونی به دلیل رشد جمعیت، در درازمدّت، گسترهی چراگاههای عمومی را محدود میساخت. تناقض بین تعریف چراگاههای عامه بهعنوان (زمین عامه) و قوانین دولتی، یعنی بخشیدن چراگاههای خاص به گروههای کوچی، در نهایت، باعث بروز دردسر و آغاز منازعه بین دهنشینها و کوچیها گردید[۳].
۲ . دورهی کمونیستی (۱۳۵۷ الی ۱۳۷۱)
بعد از کودتای هفت ثور ۱۳۵۷، کوههای مناطق مرکزی، چراگاه عمومی اعلان گردید. در این زمان، به دلیل اینکه دولت با قوانین سوسیالیستی اداره میشد، مالکیت خصوصی کمکم مفهوم خود را از دست داد. شورای انقلابیِ جمهوری دموکراتیک افغانستان، در دوم عقرب ۱۳۵۸، تحت ریاست حفیظاللّه امین، قانون «تنظیم امور زمینداری» را طی ۵۱ ماده به تصویب رسانید[۴]. براساس این قانون، هیچ شهروندی در افغانستان حق نداشت بیشتر از ۳۰ جریب زمینِ درجهاول، یا معادل آن در ملکیت شخصی خود داشته باشد. همچنین دولت مکلف گردید که به آنعده از شهروندان که زمین نداشتند و مستحق دریافت زمین شناخته میشدند، حداقل ۵ جریب زمین توزیع نماید. این قانون، اولینبار شوراها یا هیئتهای منظمی را در مورد تثبیت، توزیع، اجاره و مالیات زمین به وجود آورد که خدمات مربوط به زمینداری را در کشور انجام میدادند.
براساس مادهی شانزدهم از فرمان شماره هشت شورای انقلابی: «هر خانوار یا هر عضو کوپراتیف میتواند الی سی جریب زمین معادلِ زمین درجهاول زمین بایر را به موافقه ادارهی اصلاحات ارضی جدیداً آباد و صالح الزراعه سازد و مطابق نصاب در تصرف خود داشته باشد». کمونیستها، به همهی شهروندان به یک چشم نگاه میکردند و بین کوچیها و روستانشینانِ مالدار تبعیض قایل نبودند. مطابق فرمان شورای انقلابی، همهی شهروندان، بهویژه کارگران و دامداران، از فرصت برابر با کوچیها در بهرهبرداری از زمین و علفچرهای عامه- که در واقع در مالکیت دولت قرار داشت- برخوردار بودند.
مادهی هجدهمِ قانون تنظیم امور زمینداری، تصریح میکند که «حکومت مناطق اختصاصی انواع مختلف محصولات زراعتی، چراگاهها و جنگلها را با درنظرداشت مؤثریت اقتصادی و شرایط محیطی طبق مقررات تثبیت مینماید». براساس مادهی بیستم، توزیع زمین به همهی افرادی که تابعیت افغانستان را داشته باشد، سن هژده سالگی را تکمیل کرده باشد، دهقان بیزمین یا کمزمین باشد، کارگر زراعتی یا کوچی بیبضاعت بوده و تعهد نماید که به کشت و کار و آبادی زمین پرداخته و از آن مواظبت میکند، صورت میگیرد[۵].
۳ . دورهی مجاهدین و اول طالبان (۱۳۷۱ الی ۱۳۸۰)
بعد از فروپاشی نظامهای کمونیستی در افغانستان، کشور بین گروههای مختلف از مجاهدین تقسیم شد. در این دوره چون مناطق مرکزی و هزارهنشین تحت تصرّف مردم محلی قرار داشت و آنان مجهز به انواعی از سلاحهای سبک و سنگین بودند، مانع ورود کوچیها شدند. دادگاههای اسلامی و شرعی دوران جهاد نیز، فرمانهای قبلیِ حکام پشتون و قبالههای کوچیها در هزارهجات را فسخ و باطل اعلان کردند. دولتهای محلی جهادی، زمینهای غصبشده و تحت تصرّف کوچیها را دوباره به صاحبان اصلی و ورثهی آنان برگرداندند.
پس از گذشت چند سال، طالبان، گروهی تندروِ متشکل از طلاب و علمای پشتون، در افغانستان ظهور کرد و با قلع و قمع و خشونت، کابل و ولایتهای مرکزی افغانستان را به تسلّط خویش درآورد. با تسلّط طالبان در کشور، کوچیها دوباره به مناطق مرکزیِ هزارهنشین با گلههای شتر و رمههای خود هجوم آوردند. طالبان اقدامات مختلفی را در مناطق هزارهنشین برای اقامت دائمیِ پشتونها بهویژه کوچیها، از طریق زور و تصویب قوانینِ سلطهطلبانه، روی دست گرفتند.
در این راستا، طالبان در سالهای ۱۳۷۹ «قانون مدیریت زمین»[۶] و در سال ۱۳۸۰ قانون «مراتع و چراگاهها» را تصویب کردند. قانون مدیریت زمین (۱۳۷۹)، نخست محدودهی زمینهای دولتی (امارتی)، که بهطور قطع تنها مورد استفادهی طالبان و کوچیها قرار میگرفت، را مشخص ساخت. براساس مادهی هشتم این قانون، زمینهایی با مشخّصات ذیل، دولتی محسوب میشدند:
- قطعات زمینهای باغی، آبی و للمی، تپهها، پارکها، باتلاقها، جنگلها، چراگاهها، نیزارها و سایر زمینهایی که در دفتر اصلی زمینهای امارت ثبت شدهاند.
- زمینهای که زمین عمومی محسوب میشوند، اما در دفتر اصلی زمینهای امارت ثبت نشدهاند.
- زمینهای که مالکیت شخصی در مورد آنها در طول مدّت سکونت بهطور قانونی ثابت نشده باشد.
طالبان با تفکیک زمینهای دولتی از خصوصی، در درجهی اول دست باشندگان و گروههای محلی را، در استفاده از ملکیتهای عامه کوتاه ساختند و در درجهی دوم، قلمرو پهناور و غنی از علفچرهای بهاصطلاح امارتی را در اختیار کوچیها، که اکثراً از قبایل و خانوادههای نظامیان و فرماندهان طالبان بودند، قرار دادند.
یک سال پس از صدور قانون مدیریت زمین، طالبان قانون دیگری را به نام «قانون مراتع و چراگاهها» (۱۳۸۰)[۷] به تصویب رساندند. براساس مادهی دومِ قانون مراتع و چراگاهها، «تمام زمین، شامل زمینهای بایر، تپهها، علفزارها، زمینهای باتلاقی دو طرف رودخانه و جنگلهای پوشیده از گیاهان علفی و درختچهها و بوتههای طبیعی، که میتوانند بهعنوان علوفهی حیوانات مورد استفاده قرار گیرند، مرتع نامیده میشود». این ماده، همچنین مراتع یا چراگاهها را به دو نوع خاص و عمومی دسته بندی میکند. چراگاه خاص که در محدوده روستاها و شهرها قرار دارد و تنها جامعهی محلی یا روستائیان میتواند از آن برای تأمین علوفهی دامهای خود استفاده کنند.
چراگاه عام، به زمین بایری گفته میشود که براساس این قانون، از نزدیکترین روستا صدای یک فرد بلندآواز به آنجا نرسد. این محدوده، صرف برای چراگاهِ دامهای روستاهای اطراف و کوچیها اختصاص داده شده است. تفکیک و تثبیت حدود چراگاه عام و خاص توسط صدای یک فرد بلندآواز، دو مشکل تخنیکی و اساسی دارد. اول اینکه صدور چنین حکمی در مورد چراگاههای محلی که از نظر تاریخی و عرفی متعلق به مردم محلی و مالداران بومی است، مبنای منطقی و شرعی ندارد. دوم، تفکیک چراگاه عام از خاص با استفاده از این روش (صدای مرد جهرالصوت) دقیق نبود و با در نظرداشت منافع کوچیها، تفسیرهای متفاوتی میتواند از آن صورت گیرد.
مادهی دوازدهمِ قانون مراتع و چراگاهها، باشندگان محلی و بومی را از تبدیل چراگاهها به زمینهای کشاورزی ممنوع میکند. این ماده تصریح میکند: «درصورتی که مشخص شود شخصی چراگاه را به زمین زراعتی تبدیل کرده است، زمین مربوطه مطابق احکام این قانون از شخص سلب مالکیت میشود و مانند گذشته به چراگاه تبدیل میگردد». مفاد این ماده، محدوده و قلمرو چراگاه عام را برای همیشه ثابت و بدون دستبرد برای استفادهی کوچیها نگه میدارد. علاوه براین، هرگاه چراگاهها و یا مسیرهای منتهی به آن در حکومتهای قبلی به شخص یا گروهی داده شده باشد، ماده ۱۵ این قانون آن را باطل کرده و «دوباره بهعنوان مسیر دام و محلهای چرا مورد استفاده قرار میگیرد». بهطور خلاصه، قانون مراتع و چراگاهها در دورهی اول طالبان برای تعیین محدودهی علفچر، برای اعطا و حفظ آن برای کوچیها، طراحی و تصویب شده بود.
- دورهی جمهوری و دموکراسی (۱۳۸۰ الی ۱۴۰۰)
در دورهی بیستسالهی دولت جمهوری و تجربهی دموکراسی، قانون مشخصی در مورد چراگاه یا علفچر به تصویب نرسیده است. بااینحال، چند قانون دیگر از جمله «قانون محیط زیست» (۱۳۸۵)[۸]، «قانون تنظیم امور زمینداری» (۱۳۸۷)[۹] و «قانون تنظیم امور زمینداری» (۱۳۹۵)[۱۰]، به تصویب رسیده که در بخشهای از آنها به امور مربوط به علفچر و چراگاهها در کشور پرداخته شده است.
قانون محیط زیست در سال ۱۳۸۵، توسط وزارت عدلیه به سرپرستی سرور دانش تهیه شد، توسط رئیس جمهور کرزی، رئیس دولت، توشیح گردید و به تصویب شورای ملی و مجلس سنای افغانستان رسید. در فصل ششم این قانون به موضوع علفچرها پرداخته شده است.
بند اول، مادهی چهل و پنجم این قانون، وزارت زراعت و آبیاری را مکلف میسازد که «به همکاری ادارهی ملی حفاظت از محیط زیست و ادارات ذیربط مرکزی و محلی، ساحات علفچر را جهت چراگاه مواشی طوری تنظیم نماید که تأثیرات سوء آن کاهش داده شده و استفادهی مفید از فرش نباتی» را با توجه به موارد زیر افزایش دهد:
- تشخیص و تعیین حدود ساحات و شاملساختن آن در پلانهای استفاده از زمین و تنظیم منابع طبیعی؛
- تعیین معبرها برای مالداران کوچی، در امتداد مسیر معمولی و شاملساختن آن در پلان استفاده از زمین و تنظیم منابع طبیعی.
قانون محیط زیست همچنین تسهیلات لازم را، از جمله «حفر چاهها در مسیر راههای که برای عبور کوچیها تعیین گردیده»، برای کوچیها در نظر گرفته است. قانون محیط زیست نیز در واقع پای خود را جای پای قانونگذاران حکومتهای قبلی پشتون گذاشته و به اهداف، روش و سیاستهای آنان برای حفظ منافع کوچیها وفادار مانده است.
پس از قانون محیط زیست، قانون تنظیم امور زمینداری در سال ۱۳۸۷، در زمان ریاست جمهوری حامد کرزی، به تصویب رسید. این قانون نیز مانند قوانین قبلی، چراگاههای خاص و عام را از هم تفکیک کرده است. براساس این تمایز به چراگاههای اطراف روستاها تا جاییکه صدای یک فرد از قریه شنیده میشود، علفچرهای خاص گفته میشود. ماده هشتاد و دومِ این قانون در این باره میگوید: «مرعی، زمینهای بکر و بایریست که شرعاً ملکیت دولت و یا شخص برآن ثابت نگردد و حقوق عامه شمرده میشود. شخص و دولت نمیتواند در زمین مرعی تصرّف مالکانه نماید، مگر اینکه شریعت طوری دیگر حکم نموده باشد». مطابق به این قانون، مرعی یا چراگاه خاص «به مقصد احتیاجات عامه (چراگاه مواشی، مقبره، خرمنجای و امثال آن) برای باشندگان محل خالی گذاشته میشود».
از سوی دیگر، چراگاه عام، به محدودهای از علفچرها اشاره دارد که صدای یک شخص بلندآواز از دورترین نقطهی روستا شنیده نشود. چراگاههای عام برای چراندن مواشی و حیوانات کوچیها اختصاص داده شده است. قانون تنظیم امور زمینداری ۱۳۹۵ که در زمان ریاست جمهوری اشرف غنی به تصویب رسیده است، در مورد استفاده از چراگاههای عامه مینویسد: «مرعی عامه به منظور چرانیدن مواشی اتباع کشور که شغل آنها مالداری بوده مورد استفاده جمعی قرار میگیرد». براساس مادهی دوازدهم این قانون، «هیچ شخص نمیتواند، در زمین مرعی عامه تصرّف مالکانه نماید یا آن را خرید، فروش، هبه، ترکه، تقسیم یا تبادله نموده و یا به رهن (گرو) یا اجاره بدهد». این قانون در واقع استفاده، دخل و تصرّف مردم محل و روستانشینان را از چراگاههای عام محدود و از کوچیها را نامحدود میسازد.
بهطور کلی، مواد این قانون و قانون قبلی در مورد تنظیم امور زمینداری، اگرچه در نگاه نخست زمینهای بایر و چراگاهها را حقوق عامه تعریف میکند و دست همه را از تصرّف آن کوتاه میسازد، ولی استفاده براساس شریعت که در واقع دولت و نهادهای آن صدور حکم شرعی را برای خود محفوظ میداند، مجاز کرده است. از سوی دیگر، دولت با تعریف چراگاه خاص و تعیین محدودهی آن، تلاش کرده است تا وانمود کند که به حقوق دهنشینان و مالداران بومی نیز توجّه کرده است. درحالیکه دستهبندی و تفکیک محدودهی چراگاه عام و خاص خیلی ناشیانه، خام و مناقشهبرانگیز است. گذشته از این؛ دولت حتی اگر چنین تقسیمبندیی را از چراگاهها انجام میدهد؛ باید حق استفاده آن برای مالداران بومی و روستاهای اطراف آن محفوظ باشد. درحالیکه دولتهای حاکم در افغانستان سعی کردهاند با ارائهی چنین دستهبندیی از چراگاه، قسمت عمدهای از آن را برای یک گروه خاص- مانند کوچی- که صدها کیلومتر دورتر از این مناطق زندگی میکنند، اختصاص و امتیاز بدهد. دولت هیچگاه چنین دستهبندیی را در مورد زمین و سایر منابع طبیعی که در مناطق پشتوننشین جنوبی و شرقی افغانستان وجود دارد، انجام نداده است. باید توجّه داشت که باشندگان مناطق مرکزی در طول دورهی حاکمیت دولتهایی که این قوانین را صادر کردهاند، حتی بهصورت آزادانه به مناطق پشتوننشین سفر نمیتوانستند، چه برسد به اینکه مواشی و حیوانات خود را برای استفاده از علفچرهای ولایتهای شرقی و جنوبی افغانستان- مثلاً در فصل زمستان یا بهار- ببرند.
- دورهی جدید طالبان (۱۴۰۰ تا کنون)
قانون تنظیم علفچرها، بار دیگر در سال ۱۴۰۱، به تصویب شورای عالی وزیران طالبان رسید[۱۱]. ماده سومِ این قانون، چراگاه یا علفچر را اینگونه تعریف میکند: چراگاه «عبارت است از دشتها، تپهها، کوهها و دامنههای آن، جبهزارها (تالابها)، دو طرف دریاها و ساحات جنگل که دارای پوشش نباتات علوفهای و بتههای طبیعی بوده و توسط حیوانات اهلی و وحشی مورد تعلیف قرار میگیرد و ملکیت آن عامه میباشد». تعریف چراگاه بهعنوان زمین عامه که مطابق به قانون زمینداری جزء مالکیت دولت قرار میگیرد، دست مردم ملکی بهویژه روستانشینان را از استفادهی آن کوتاه میکند.
بند دوم، مادهی بیست و ششمِ این قانون، توضیح بیشتر در مورد تقسیمبندی چراگاهها و حق بهرهبرداری از آن ارائه مینماید. این ماده مقرر میدارد که: «چراگاه عام بهمنظورِ چرانیدن مواشی تمام اتباع کشور (کوچیها و ساکنین) و چراگاه خاص بهمنظور چرانیدن مواشی ساکنین قریه یا قریهجات مربوط، که شغل آنها مالداری بوده مورد استفادهی جمعی قرار میگیرد». از مفاد این ماده، هرچند برمیآید که کوچیها و دهنشینان هردو حق استفاده از چراگاههای عام را دارند؛ اما سیاست عملی دولت هرگز چنین چیزی را نشان نمیدهد. زیرا، باشندگان قریه یا روستاهای بومی فقط حق دارند از علفچرهای که تحت مالکیت شخصیشان قرار دارد استفاده کنند. درحالیکه کوچیها که صدها کیلومتر دورتر از این علفچرها قرار دارند، حق استفاده انحصاری از آن را دارند.
بند چهارم، مادهی بیست و ششمِ قانون تنظیم علفچرها، وزارت زراعت و مالداری را مکلّف میسازد که بهرهبرداری «عادلانه، پایدار و متوازن از منابع و علوفهی چراگاههای کشور» را با در نظرداشت نوعیت و نفوس مواشی، فصل و ظرفیت تولیدی چراگاهها تضمین نماید.
براساس سیاست عملی طالبان، این گروه همیشه نوعیتِ علفچر، تعداد مواشی، فصل و ظرفیت چراگاهها را فقط به دلیل تضمین منافع کوچیها در نظر داشته است؛ در صورتی که روستاییها، به دلیل خشکسالیهای دوامدار و قِلّت علفچرها و علوفه در مناطق مرکزی، هرساله از تعداد مواشیشان کم میشوند. زیرا با هجوم رمههای عظیم کوچیها در مناطق مرکزی، هیچگونه علفی باقی نمیماند که مالداران آن را برای زمستان پربرف، طولانی و سرد مواشی خود تهیه نمایند. کاهش مواشی دهنشینها به دلیل کمآبی، خشکسالی و هجوم کوچیها، هرگز مایهی نگرانی دولت نبوده است. برعکس، از هجوم کوچیها به مناطق مرکزی، که باعث فشار و چالشهای بیشتر برای مردم محلی میشود، حمایت و پشتیبانی میکند. باتوجه به نادیدهگرفتن حق روستاها از علفچرهای عامه و حمایت کوچیها، تضمین توزیع عادلانه، پایدار و متوازن علفچرهای کشور چگونه ممکن است؟
علاوه براین، طالبان در قانون تنظیم علفچرها تصریح کردهاند که هیچ کسی حق خرید و فروش و اجارهی چراگاههای عامه را ندارد. بند سوم، ماده بیست و هفتم این قانون مقرر میدارد که: «حق استفاده و بهرهبرداری از چراگاه قابل خرید و فروش نبوده و مرتکب آن مورد پیگرد عدلی و قضایی قرار میگیرد». همچنین، در ماده سی و ششم، این قانون آمده است: «اشخاصی که ساحه چراگاه عامه یا خاص را غصب، خرید و فروش مینمایند، علاوه بر استرداد ساحه منحیث چراگاه، احیای مجدد آن و تطبیق مجازات پیشبینیشده در کود قانون جزا و قانون تنظیم امور زمینداری، غاصب و فروشنده هرکدام در برابر هر جریب زمین، مکلف به پرداخت جریمهی نقدی مبلغ (۵۰۰۰۰) پنجاه هزار افغانی نیز میگردند».
با توجّه به اینکه کوچیها حق استفاده انحصاری از علفچرهای عامه را دارد، مخاطب این ماده ممکن مالداران محلی و روستانشینها باشد. زیرا براساس گزارشهای محلی از ولایت بامیان، کوچیها علاوه بر استفاده از علفچرهای عامه، مازاد استفاده مواشی خود را به مالداران محلی و روستانشینهای هزاره در ولسوالی شیبر و یکاولنگ اجاره میدهند. مهمتر اینکه، کوچیها همهروزه در مسیر رفتوآمد به علفچرها، زمینهای زراعتی، باغ و کشتزارهای للمی و آبیِ دهنشینان را استفاده و پایمال میکنند. اما باوجود شکایت و مراجعه دهنشینها به مراجع عدلی و قضایی، هرگز به صدای اعتراض و شکایت آنان توجه نشده است. بنابراین، از عملکرد نهادهای دولتی و قضایی طالبان چنین برمیآید که کوچیها هرگز به خاطر فروش و اجارهدادن علفچرهای عامه یا دولتی و همچنین تجاوز به مالکیت و زراعت شخصی مردم محلی، مورد پیگرد و بازجویی قرار نمیگیرند.
قانون تنظیم علفچرها (۱۴۰۱)، دربارهی حل منازعات و رسیدگی به دعواها میان استفادهکنندگان از چراگاهها یک مکانیزم چند مرحلهای پایین به بالا را پیشنهاد کرده است. به صراحتِ این قانون: «منازعه بالای چراگاه مطابق احکام شریعت و قوانین نافذه ابتدا از طریق مذاکره و مفاهمه میان طرفین با ملاحظه و بررسی سوابق قضیه حلوفصل میگردد. در صورت عدم قناعت، هر یک از طرفین میتواند، موضوع را به دفتر زراعت ولسوالی مربوطه راجع سازند». بند دوم، از مادهی پنجاهم این قانون، دفتر زراعت در همکاری با شورای محل و تیم اداری ولسوالی را مکلف میسازد که منازعه را طی ده روز حلوفصل کند. در صورت عدم قناعت طرفین، موضوع به ریاست زراعت محول شود و اگر در فیصله ریاست زراعت نیز رضایت طرفین حاصل نشد، موضوع به مراجع عدلی و قضایی ارجاع خواهد یافت.
در ظاهر این قانون هرچند مراحل منظم و نسبتاً منطقی، برای حل منازعات مرتبط به استفاده از چراگاهها را نشان میدهد، اما مشکل اساسی در شیوهی تطبیق و اجرای مفاد این قانون است. طالبان و حکومتهای پیشین، مکانیزمهای جانبدارانه را در روند حلوفصل دعواها میان کوچیها و دهنشینها در کشور، بهویژه مناطق مرکزی، اتخاذ کردهاند. زیرا، علاوه براینکه در تصویب قوانین مربوط به چراگاهها منافع دهنشینها در نظر گرفته نشده؛ آنها در نهادهای محلی بهویژه کمیسیونهای حل منازعات نقش و نفوذ ندارند. نهادهای دولتی از سطح ولسوالیها شروع الی ولایت و ستره محکمه کاملاً تحت تصرف و نفوذ پشتونها و خویشاوندان کوچیها هستند. به همین دلیل، اکثراً به اعتراضها و شکایتهای مردم محلی یا توجه نمیشود یا در نهایت دعواها به نفع کوچیهای قدرتمند و بانفوذ فیصله میشود.
بخش دوم: تبعیض سیستماتیک و نظاممند در قوانین تنظیم علفچرها
مطالعه و تحلیل فرمانها و قوانین مربوط به علفچرها در افغانستان، از زمان عبدالرحمن خان تا کنون، نشان میدهد که این قوانین بهصورت ساختاریافته و نظاممند، حق تقدم و امتیازات را برای کوچیها در نظر گرفته است. همچنین این قوانین، موقعیت و منافع روستانشینان و مالداران محلی، بهویژه هزارهها را بهنحوی تضعیف کرده و نادیده گرفته است. قوانین تصویبشده بهصورت هدفمند تلاش دارد تا اقامت دائم و منافع کوچیهای پشتون در مناطق مرکزی کشور را تضمین کند. تبعیض و نگاه جانبدارانهی چنین قوانینی در مورد حق استفاده کوچیها از چراگاههای کشور نسبت به دهنشینان هزاره، با توجّه به دلایل زیر مشهود است:
الف: اعطای حق استفاده انحصاری از چراگاه به کوچیها: اکثر قوانین چراگاهها در افغانستان به هدف تضمین منافع کوچی و اعطای حق استفادهی انحصاری از چراگاه به آنها، به تصویب رسیده است. این قوانین نخست از طریق دستهبندی چراگاه به عام و خاص تلاش میکند که یک قلمرو بکر و دستنخورده (چراگاه عام) را برای بهرهبرداری کوچیها جدا کند. دوم، با تدوین چند مادهی دیگر، سعی میکند این قلمرو را از تعرّض و استفادهی مردم محلی و روستانشینان مصون نگه دارد، تا از این طریق، حق استفادهی انحصاری از چراگاههای عام را برای کوچیها اعطا کرده باشد.
ب: نادیدهگرفتن حقوق تاریخی و عرفی روستانشینها: براساس حقوق تاریخی و عرفی، تنها مردم محل، دهنشینها و مالداران بومی حق استفاده از چراگاهها و علفچرهای محیط و ماحول خودشان را دارند. زیرا آنان این محیط و علفچرها را از اجداد و پیشینیان خود به ارث برده و در محافظت، نگهداری و پرورش آن طی چندین نسل و قرن تلاش کردهاند. بنابراین؛ حق استفاده و اولویت بهرهبرداری از این چراگاهها، برای مردم محلی و بومی که نیاز شدید نیز دارند، باید محفوظ باشد. بااینحال، دولتهای حاکم در افغانستان، حقوق تاریخی و عرفی دهنشینها و مالداران بومی را هرگز در نظر نگرفتهاند.
ج: ایجاد مکانیزمهای حل منازعهی جانبدارانه: دولتهای حاکم در افغانستان بهویژه در چند قرن اخیر، با آنکه، به حقوق تاریخی و عرفی مالداران بومی توجه نکرده، مراتب عدالت و انصاف را نیز در توزیع چراگاهها میان همهی شهروندان کشور در نظر نگرفته است. وانگهی، دولتهای پشتون در طول تاریخ، سازوکارهای تبعیضآمیز و ناعادلانهای را در حل منازعات ایجاد کردهاند. نهادهای دولتی، قضایی و کمیسیونهای حل منازعات کوچی و دهنشین، به چند دلیل به نفع کوچیها جانبدارانه بوده است: نخست اینکه قوانین و سیاستهای دولت به نفع کوچیها طرح و وضع شده است تا از منافع آنها در مناطق بومی هزارهنشین دفاع صورت گیرد. دوم اینکه در همهی حکومتهای پشتون، بهویژه طالبان، اعضای نهادهای دولتی و کمیسیونهای حل منازعات کوچی و دهنشین به صورت مطلق یا متشکل از مردمِ پشتون بوده و یا شاملِ افراد مورد حمایت پشتون و کوچی بوده است.
یک نمونه مشهور قضاوت ناعادلانه دولتهای حاکم علیه هزارهها این است که در سال ۱۹۲۶میلادی (۱۳۰۵ ه.ش)، در زمان صدارت شاه محمود، عموی ظاهر شاه، در یکی از جنگهایی که بین افغانها و هزارهها رخ داد، یک نفر هزارهی شیعه کشته شد و زخمِ یک پایِ شتر کوچی که از قبل زخمی بود، به هزارهها نسبت داده شد. نهادهای قضایی دولت حاکم، دیه هزارهی کشتهشده را ۶۰۰ افغانی و دیهی پای شتر کوچی را ۳۷۰۰ افغانی فیصله کردند[۱۲].
در دورهی جدید تسلّط طالبان در افغانستان نیز، کوچیها دهها دعوای ناحق (دعواهای قدیمیتر از ۳۰ سال، دعواهای فیصلهشده در حکومتهای گذشته و اتهامهای کاذب قتل، گمشدن دام و رمه) علیه دهنشینها و مردم بومی هزاره در نهادهای عدلی و قضایی و کمیسیون حل منازعات کوچی و دهنشین، ثبت کرده و در نتیجه، با حمایتِ قاطعانهی طالبان، به نفع کوچیها فیصله صورت گرفته است.
د: اعطای اختیارات گسترده به کوچیها: دولتهای حاکم پشتون در افغانستان، به هدف جابهجایی و اقامت دائم افغانهای کوچی در مناطق هزارهنشین و استفاده از علفچرهای بومی، امتیازها و اختیارات گستردهای را به کوچیها اعطا کردهاند. این امتیازات و اختیارات شامل حق برخورداری از اسلحه و حمل آن در مناطق مرکزی، اعطای مجوزها و سندهای رسمی دولتی برای استفاده از زمین و چراگاههای عامه و عضویت در کمیسیونهای حل منازعات کوچیها و دهنشینها میباشد. این امتیازها و اختیارات درحالی به کوچیها داده میشود که هیچکدام از باشندگان بومی و محلی حق داشتنِ اسلحه، استفاده از چراگاههای عام و حق برخورداری از زمین را ندارند.
[۱] – فصلنامه تحقیقی سراج، پرونده چهارم، «درگیری کوچیان با بومیان هزاره ولایت وردگ»، شماره ۲۸، تابستان ۱۳۸۶٫
[۲] – کاتب هزاره، فیض محمد (۱۳۳۱). سراج التواریخ، ناشر: مطبعه دولتی کابل، بازنشر بنیاد اندیشه ۱۴۰۲٫
[۳] – جیستوزی، آنتونیو (۱۳۹۸). «منازعه کوچی- ده نشین در افغانستان کنونی»، کابل: واحد تحقیق و ارزیابی افغانستان.
[۴] – فرمان هیأت رئیسه شورای انقلابی جمهوری دموکراتیک افغانستان (درباره تصویب تعدیل فرمان شماره ۸ شورای انقلابی درباره زمین و قانون زمینداری)، جریده رسمی، نمبر مسلسل ۵۵۰، شماره ۲۲، تاریخ ۳۰ دلو ۱۳۶۲٫
[۵] – قانون تنظیم امور زمینداری، مقررات شماره ۲، مربوط فرمان شماره هشتم شورای انقلابی درباره زمین، جریده رسمی، نمبر مسلسل ۴۳۸، شماره ۱۵، تاریخ ۱۵ عقرب ۱۳۵۸٫
[۶] – Land Management Law of the Islamic Emirate of Afghanistan, Ministry of Justice, Official Gazette, Serial No: 795, Sunday, 12 Shawwal al-Mukarram, L.H. 1421.
[۷] – The Law on Pasture & Grazing Land, Chapter (1, 2, 3, & 4), Islamic Emirate of Afghanistan, 2001. Available in: afg-pasture-grazing-lands.pdf
[۸] – قانون محیط زیست، جمهوری اسلامی افغانستان، وزارت عدلیه، جریده رسمی، شماره فوق العاده، نمبر مسلسل ۹۱۲، تاریخ نشر: ۵ دلو ۱۳۸۵٫
[۹] – قانون تنظیم امور زمینداری، جمهوری اسلامی افغانستان، وزارت عدلیه، جریده رسمی، شماره فوق العاده، نمبر مسلسل ۹۵۸، تاریخ نشر: ۱۰ اسد ۱۳۸۷٫
[۱۰] – قانون تنظیم امور زمینداری، جمهوری اسلامی افغانستان، وزارت عدلیه، جریده رسمی، شماره فوق العاده، نمبر مسلسل ۱۲۵۴، تاریخ نشر ۲۶ حمل ۱۳۹۶٫
[۱۱] – قانون تنظیم امور چراگاهها (۱۴۰۱)، وزارت زراعت و مالداری، مصوبه شماره ۱۵ مورخ ۲۹/ ۹/ ۱۴۰۰ شورای عالی وزیران طالبان.
[۱۲] – قندهاری، طالب محمد حسین (۱۳۶۲). نگاهی به دیروز و امروز افغانستان، ناشر: ح-ر- مهاجر غزنوی، چاپ دوم، صفحه ۲۸- ۲۹٫
نظر بدهید